生物質(zhì)電價政策報告發(fā)布 建言補貼政策與風光區(qū)別對待
2018年11月7日，由國家可再生能源中心、國家發(fā)改委能源研究所、中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進會生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)分會聯(lián)合編制的《生物質(zhì)電價政策研究報告》（“下稱《報告》”）發(fā)布，這是國內(nèi)首份側(cè)重生物質(zhì)電價政策研究的行業(yè)報告。
在新能源補貼退坡、風光加速平價上網(wǎng)的背景下，生物質(zhì)發(fā)電面臨的內(nèi)外環(huán)境正在發(fā)生變化�！秷蟾妗废到y(tǒng)梳理生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、經(jīng)濟性、存在問題、電價相關(guān)政策等，目的是真實反映行業(yè)生存狀態(tài)，所面臨的補貼拖欠等問題，并提出多項切實可行對策，促進生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)清潔、高效、綠色、低碳、健康和可持續(xù)發(fā)展。
一、生物質(zhì)項目集扶貧、環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)于一體，政策調(diào)整不能一刀切
生物質(zhì)發(fā)電兼具精準扶貧、環(huán)境保護、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、公共服務(wù)等多重屬性，同時肩負城鄉(xiāng)廢棄物處理、農(nóng)村能源革命的重任，在中央“三大攻堅戰(zhàn)”（防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治）的工作部署下，具有舉足輕重的地位。
截至2017年底，國內(nèi)生物質(zhì)裝機近1500萬千瓦。其中，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電并網(wǎng)發(fā)電裝機容量700.77萬千瓦（91.7%分布在華北、東北、華中和華東地區(qū)），垃圾焚燒發(fā)電并網(wǎng)發(fā)電裝機容量725.1萬千瓦（主要集中在華東和華北地區(qū)），沼氣發(fā)電并網(wǎng)發(fā)電總裝機容量49.9萬千瓦。近兩年來由于受資源條件限制，生物質(zhì)發(fā)電增幅穩(wěn)定在10%左右。
根據(jù)國家能源局統(tǒng)計，2017年底全國可再生能源發(fā)電裝機容量6.5億千瓦，測算生物質(zhì)發(fā)電裝機占比僅為2.3%；生物質(zhì)發(fā)電量795億千瓦時，占全部發(fā)電量的1.2%。同期，風電和光伏發(fā)電的并網(wǎng)裝機容量約占可再生能源發(fā)電總裝機容量的45%，風電、光伏發(fā)電量占全部發(fā)電量比重為6.6%。
相比之下，生物質(zhì)發(fā)電裝機占比、發(fā)電量占比遠遠低于風電、光伏。風、光在政策支持、技術(shù)進步的推動下，近年來已經(jīng)實現(xiàn)規(guī)模化發(fā)展，近五年新增裝機平均增長率分別為22%、129%，遠遠高于生物質(zhì)發(fā)電的14%。
與風電、光伏不同，生物質(zhì)發(fā)電集環(huán)保、民生、三農(nóng)建設(shè)于一體，與風電、光伏等其他可再生能源存在著本質(zhì)差別。在國內(nèi)風電、光伏政策調(diào)整的同時，生物質(zhì)發(fā)電應(yīng)該考慮能源屬性差異，不能一刀切。
從環(huán)保屬性上看
生物質(zhì)發(fā)電是解決治理農(nóng)村和城市生物質(zhì)廢棄物污染的最為直接有效的環(huán)保處理方式。隨著我國社會經(jīng)濟快速發(fā)展，每年可產(chǎn)生大約4.6億噸標煤的生物質(zhì)資源量。其中，農(nóng)林廢棄物約7億噸，可供能源化利用的約3.5億噸，城鄉(xiāng)生活垃圾約6億噸，畜禽糞污年產(chǎn)生量約38億噸。生物質(zhì)發(fā)電城鄉(xiāng)廢棄物的處理中起著不可替代的作用。
從三農(nóng)建設(shè)、精準扶貧的屬性看
由于生物質(zhì)發(fā)電對燃料具有持續(xù)需求，其效用高于風光。以30MW農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電廠為例，年消耗農(nóng)林廢棄物27萬噸，支付給農(nóng)民的燃料款大約在5000萬元左右。若以2017年底農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電累計裝機容量計算，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)每年支付給農(nóng)戶的燃料款約為120億元左右，提供各類就業(yè)崗位300萬個，帶動3000多萬農(nóng)村勞動人口就業(yè)，增加大約70億元的交通運輸業(yè)收入，經(jīng)濟和社會效益顯著。
《報告》特別指出，生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)多為民營企業(yè)，在高燃料成本、高財務(wù)成本壓力下，對政策波動敏感度高。鑒于此，《報告》認為生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)需要連續(xù)穩(wěn)定的政策體系和價格體系。
生物質(zhì)發(fā)電由小及大，在城鄉(xiāng)生態(tài)治理、農(nóng)村能源革命、精準扶貧、城鎮(zhèn)化建設(shè)等方面做出卓越貢獻。未來生物質(zhì)項目將以熱電聯(lián)產(chǎn)為主要方向，其資源、經(jīng)濟、生態(tài)和社會等綜合效益將更加顯著。
二、高昂燃料成本、補貼拖欠是生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)的兩大瓶頸
1.原料成本維持高位、環(huán)保要加碼，生物質(zhì)發(fā)電成本下降空間有限
我國的生物質(zhì)發(fā)電效率和技術(shù)水平與歐洲仍有較大的差距。2017年，全國生物質(zhì)發(fā)電年等效滿負荷運行小時數(shù)平均約5218小時，歐洲的生物質(zhì)發(fā)電項目均高于7000小時。在理想狀況下，一個農(nóng)林生物質(zhì)項目（25～30MW）全年運行7500～8000小時，發(fā)電量約1.8～2.2億千瓦時，耗用農(nóng)林剩余物約28～30萬噸。
根據(jù)《報告》分析，影響生物質(zhì)發(fā)電成本的主要因素包括：固定資產(chǎn)投資、原料成本、技術(shù)成本（生產(chǎn)效率）、人工成本和管理運維成本。其中，原料成本約占運行成本的60%，投資建設(shè)成本占比為25%左右。農(nóng)林生物質(zhì)直燃發(fā)電成本在2015～2030年期間總體仍將呈上升趨勢。
隨著生物質(zhì)模塊化施工方式的推廣，生物質(zhì)鍋爐、蒸汽輪機等關(guān)鍵設(shè)備的制造技術(shù)比較成熟，投資建設(shè)成本將有所降低，到2020年預(yù)計將從總投資的25%降至23%。
同時，隨著國內(nèi)環(huán)境治理工作強度加大，生物質(zhì)發(fā)電項目環(huán)保投入不斷增加。
受上述因素影響，生物質(zhì)發(fā)電度電成本下降的空間和幅度低于其他能源品種。當前我國農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項目單位造價為9000元/kW左右，燃料成本約為0.42-0.45元/kWh，遠高于燃煤發(fā)電。
2.財政補貼拖欠影響行業(yè)穩(wěn)定和企業(yè)現(xiàn)金流
補貼拖欠是影響生物質(zhì)發(fā)電在內(nèi)的新能源行業(yè)發(fā)展的主要因素。截止2017年底全國新能源發(fā)電補貼拖欠累計超過1000億元，隨著新能源發(fā)電規(guī)模的擴大補貼的缺口不斷擴大。
受制于補貼不到位，一些生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)存在現(xiàn)金流緊張、財務(wù)成本高、資產(chǎn)負債率增加等問題。需要特別注意的是，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項目的燃料是以現(xiàn)金交易形式向農(nóng)戶購買的，補貼拖欠影響到農(nóng)戶燃料款結(jié)算。
此外，《可再生能源電價附加補助資金管理暫行辦法》并未明確可再生能源電價附加目錄發(fā)布時間，導(dǎo)致補貼方法時間具有不確定性，給企業(yè)帶來潛在風險。
三、政策建議：保持電價政策穩(wěn)定性，優(yōu)先保證生物質(zhì)項目補貼發(fā)放
借鑒國外生物質(zhì)發(fā)電支持政策和管理辦法，《報告》從電價補貼、項目管理、稅收優(yōu)惠、地方政府激勵等方面提出7個方面建議。
1.設(shè)立生物質(zhì)發(fā)電專項補貼目錄，保障補助資金優(yōu)先發(fā)放
建議設(shè)立生物質(zhì)發(fā)電項目專項電價補貼目錄，生物質(zhì)發(fā)電項目優(yōu)先納入可再生能源補助目錄，補助資金優(yōu)先足額發(fā)放�？紤]到農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項目燃料收購直接關(guān)系到農(nóng)民收益，建議專項電價補貼目錄一年發(fā)布一次，及時發(fā)放補貼資金。
2.生物質(zhì)電價政策應(yīng)保持連續(xù)穩(wěn)定
生物質(zhì)發(fā)電單臺機組容量小，單位造價高，項目盈利能力較弱，投資回收期長，又承擔著環(huán)保和民生重任。為支持產(chǎn)業(yè)的規(guī)范、健康和可持續(xù)發(fā)展，給投資者以足夠信心，建議國家相關(guān)部門在未來的一段時間內(nèi)保持生物質(zhì)電價相對穩(wěn)定，參考風電、光伏項目，給予生物質(zhì)發(fā)電項目至少20年的電價補貼期限。
3.加強生物質(zhì)發(fā)電項目監(jiān)測評價管理
將可再生能源電價附加資金的發(fā)放管理與生物質(zhì)發(fā)電項目的運行指標聯(lián)動管理。
重點監(jiān)測發(fā)電量、上網(wǎng)電量、運營小時數(shù)、垃圾處理量、國家補貼資金發(fā)放情況以及顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、一氧化氮、氯化氫等污染物排放情況，項目運行情況監(jiān)測到每一個項目，污染物排放要監(jiān)測到每一臺焚燒爐。
定期發(fā)布監(jiān)測報告，接受社會監(jiān)督，督促地方和項目單位做好項目運行。加強行業(yè)自律，發(fā)揮國家可再生能源電價附加資金在項目規(guī)范運行中的引導(dǎo)作用。倒逼生物質(zhì)發(fā)電業(yè)主采用先進鍋爐及環(huán)保設(shè)施，提高清潔生產(chǎn)水平。
4.完善生物質(zhì)發(fā)電稅收優(yōu)惠政策
建議對“所得稅優(yōu)惠目錄”和“增值稅優(yōu)惠目錄”同步修訂和完善，一是將農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)收集利用的農(nóng)林廢棄物品種全部納入，并取消技術(shù)標準中對農(nóng)林廢棄物的比例要求；二是統(tǒng)一兩個目錄對農(nóng)林廢棄物品種的表述方式和內(nèi)容。
5.研究制定新管理辦法，明確生物質(zhì)發(fā)電定位
建議研究新的生物質(zhì)發(fā)電項目管理辦法，明確生物質(zhì)發(fā)電的定位，強調(diào)生物質(zhì)發(fā)電在推動農(nóng)村能源革命、精準扶貧、解決“三農(nóng)”問題、環(huán)境保護等方面的重要性。進一步明確生物質(zhì)發(fā)電項目向熱電聯(lián)產(chǎn)方向發(fā)展的要求，確定優(yōu)先享受可再生能源電價附加補貼資金項目應(yīng)當滿足的邊界條件，補貼期限等內(nèi)容，提出生物質(zhì)發(fā)電項目的規(guī)劃、建設(shè)及運營管理要求，為生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展指明方向。
6.支持生物質(zhì)發(fā)電參與電力體制改革
在電力市場改革不斷推進的背景下，建議積極支持生物質(zhì)發(fā)電項目參與電力體制改革，參加電力市場交易和備用、調(diào)頻等輔助服務(wù)交易。鼓勵生物質(zhì)發(fā)電項目法人成立售電公司，從事市場化售電業(yè)務(wù)，支持參與分布式發(fā)電市場化交易。
7.研究制定生物質(zhì)供熱的地方激勵政策
考慮到全國各地經(jīng)濟條件和熱需求狀況的差異，建議因地制宜的研究制定地方性熱價補貼政策，針對居民供暖和工業(yè)供熱等不同熱力用戶采取相應(yīng)補貼措施，以平衡和改善生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)項目供熱部分整體長期虧損的局面。同時，建議出臺地方生物質(zhì)供熱的相關(guān)財稅補貼優(yōu)惠政策。
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